28.12.2020

Законопроект №4535: розвиток інституту старост чи прострочена необхідність

Як каже одна народна приказка: «Дороге яйце до Великодня». А якщо її перефразувати щодо місцевого самоврядування, то вийде «Дорогий закон про місцеве самоврядування до місцевих виборів». Оскільки ми своєчасно не отримали ні нову редакцію закону про місцеве самоврядування, ні навіть актуалізовану його версію, то у післявиборчий період спостерігається, щось на зразок ремонту локомотива під час його руху. Одним із таких «ремонтів» був законопроект №3651-д, наступним може бути №4535, якщо його не спіткає доля законопроекту №3651.

Після проведеного аналізу пояснювальної записки та порівняльної таблиці до законопроекту №4535 виникли деякі міркування, з якими маю намір поділитися в межах цієї публікації.

Почну з назви. Законопроект №4535 має назву «проєкт Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо розвитку інституту старост». Як видно, ключовим словосполученням є «розвиток інституту старост». Висновок про те, наскільки назва законопроекту відповідає його змісту, можна буде зробити лише в кінцевій частині цієї публікації.

Перше, що привертає увагу у тексті вказаного законопроекту, це відредаговане в контексті чинного самоврядного законодавства та доповнене визначення старостинського округу. Зокрема, пропонується його визначити як частину території територіальної громади, в межах якої розташовані один або декілька населених пунктів, крім адміністративного центру такої територіальної громади, визначена сільською, селищною, міською радою з метою  надання відповідних послуг жителям такого округу та забезпечення представництва їх інтересів старостою. З його змісту стає зрозуміло, що згодом старост можуть отримати й жителі міст, які не є адміністративними центрами територіальних громад, що були сформовані Кабінетом Міністрів України у розпорядчому порядку. Поруч з цим, метою створення старостинських, округів окрім усім звичного представництва старостою інтересів їх жителів, буде також надання відповідних послуг жителям таких округів, що у сукупності , на мою думку, краще корелюється із основними завданнями, визначеними Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Втім, тут головне, щоб складові означеної мети не залишилися декларативними, а отримали реальне забезпечення відповідними повноваженнями старости та необхідними ресурсами громади.

Що стосується пропозиції виключити старосту із системи місцевого самоврядування (стаття 5), то, на мою думку, це є наслідком того, що старости перестали обиратися жителями відповідних сільських населених пунктів та перейшли з розряду відносно автономних до підпорядкованих голові громади. Хоча, до ухвалення нової редакції самоврядного закону, можна було й не чіпати статтю 5, оскільки вона сама по собі не виконує жодної регулятивної функції щодо відносин в територіальних громадах.

Наступна зміна, яка залишається дискусійною і потребує подальшого обґрунтованого узгодження - це нижня та верхня межа кількості жителів, що має враховуватися при утворенні старостинських округів. Пропонована частина 4 статті 54-1 визначає, що старостинський округ утворюється, як правило, у складі населеного пункту (населених пунктів), на території яких проживає не менше ніж півтори тисячі жителів. Як ми бачимо, процитована проєктна норма визначає лише нижню межу кількості жителів, на яку варто зважати при утворенні старостинських округів. Втім, якщо не передбачити верхню межу кількості жителів старостинського округу, то загроза можливого утворення надмірно укрупнених старостинських округів залишатиметься й надалі.

Поруч з цим, вважаю за доцільне пропоновану частину 4 статті 54-1 розмістити як абзац другий частини 1 статті 54-1. По-перше, вона органічно «вписувалася» б в контекст доповнюваної редакції частини 1 статті 54-1, а по-друге, не порушувалася б існуюча нумерація частин розглядуваної статті. Справа в тім, що сотні рад громад своїми рішеннями вже внесли зміни в ухвалені радами попереднього скликання Положення про старосту, посилаючись саме на частину 4 статті 54-1, як норму, що визначає обсяг повноважень старости. Якщо частина 4 статті 54-1 стане частиною 5 статті 54-1, то це може спричинити ефект доміно з-поміж значної кількості чинних локальних нормативно-правових актів.

Щодо внесення головою громади в раду на затвердження кандидатур на посади старост. Якщо буде проголосоване доповнення в частину 1 статті 54-1, яке передбачає внесення відповідних кандидатур за результатами громадського обговорення (громадських слухань, зборів громадян, інших форм консультацій з громадськістю), проведеного у межах відповідного старостинського округу, то це певною мірою компенсує відібране у жителів сіл, селищ обирати на місцевих виборах старост та сприятиме вирішенню питання із так званими «парашутистами».

Головним стрижнем аналізованого законопроекту є виключення норми, яка сьогодні передбачає, що староста є членом виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради за посадою і працює в ньому на постійній основі (частина 2 статті 54-1). Натомість пропонується цю норму замінити іншою, яка визначатиме, що «Староста працює у відповідній раді на постійній основі і не може суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом». Якщо така норма буде згодом проголосована, то жоден староста не зможе у подальшому бути членом виконавчого комітету, бо це вважатиметься суміщенням в контексті пропонованої редакції частини 2 статті 54-1. На цьому тлі не зовсім зрозумілою залишається філософія розробників розглядуваного законопроекту в частині позбавлення права старости бути членом виконавчого комітету. Адже не у всіх територіальних громадах буде така кількість старост, що суперечитиме доцільності їхнього включення радою до складу виконавчого комітету. У зв’язку з цим, вважаю, що розглядувана законодавча новела потребує фахового доопрацювання з таким підходом, щоб за старостами залишалося право бути включеним до складу виконавчого комітету. А якщо це зробити, то пропоноване додаткове право старости на гарантований виступ на засіданні виконавчого комітету не вирізнятиметься універсальністю, бо старости, яких буде включено до складу виконавчого комітету й так зможуть виступати на його засіданні.

І на останок декілька слів про дострокове припинення повноважень старости. Оскільки пропонується статтю 79-1. Дострокове припинення повноважень старости повністю виключити, то загального припису чинної частини 6 статті 54-1, на мою думку, буде недостатньо. Щонайменше вбачається доцільність у визначенні кола суб’єктів, які мають право ініціювати перед радою питання про дострокове припинення повноважень старости. Наприклад, ними могли би бути голова громади, депутати ради громади та жителі відповідного старостинського округу у визначеній кількості.

Таким чином, проаналізований законопроект, не зважаючи на свою назву, за змістом скоріш за все є ad hoc, а не спрямованим суто на розвиток інституту старост. Реальний його розвиток може бути започатковано хіба що у новій редакції закону про місцеве самоврядування, а не у технічному законопроекті, яким, на думку деяких його співавторів, і є №4535.